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VIII

Las leyes de los servicios descentralizados.

No hay solamente leyes locales; hay también leyes propias de ciertos servicios descentralizados como tales servicios. Esta descentralización por servicio es uno de los fenómenos jurídicos más interesantes de nuestra época.

Hemos señalado ya la evolución que se produce en muchos países modernos, particularmente en Francia, y que tiende a una descentralización realizada en el servicio público mediante la participación de los funcionarios del servicio en su dirección. Este modo de organización no es por lo demás aplicable sino a los servicios técnicos; no podría serIo a servicios como la guerra, la justicia, que deben estar bajo la dirección inmediata de los gobernantes.

Los elementos de un sistema completo de descentralización por servicio, son, además de la participación de los agentes en la dirección del servicio, la agrupación corporativa de todos los funcionarios del mismo y la patrimonialización, es decir, la afectación al servicio de un patrimonio autónomo, cuya gestión se confiará, bajo la intervención del Gobierno, a los mismos agentes. Esta intervención se traducirá sobre todo en el sistema de los gastos obligatorios, es decir, en el poder del Gobierno de consignar de oficio en el presupuesto los gastos necesarios para el funcionamiento del servicio en el caso en que los gerentes se negasen. En fin, el complemento de la descentralización por servicio es una responsabilidad personal de los agentes para con los administrados, expresamente reconocida y fuertemente sancionada.

Hasta ahora no tenemos más que esbozos de esta organización; pero todo parece demostrar que se produce una evolución muy clara en este sentido, y que el desarrollo de la descentralización por servicio es la condición indispensable para que el número de los servicios públicos pueda aumentarse sin que el poder del Estado resulte excesivo y absorba las iniciativas individuales.

En Francia, los establecimientos públicos son incontestablemente un ejemplo de descentralización por servicio. Son servicios públicos patrimonializados y administrados por sus agentes, que forman un Consejo y con una libertad de acción más o menos grande, a la hora actual, sin duda, demasiado restringida, pero que se ampliará con el tiempo, probablemente. El tipo lo ofrecen nuestras Universidades, creadas por la ley del 10 de Julio de 1896 y organizadas por los grandes decretos de 1897. Cada una tiene un patrimonio autónomo administrado, bajo la inspección del Estado, por un Consejo, compuesto en su totalidad, con excepción del rector presidente, de profesores de la Universidad respectiva elegidos por sus colegas. Los profesores de Enseñanza Superior tienen un estatuto muy protegido y están bajo el poder disciplinario de los Consejos de la Universidad, en realidad Consejos corporativos, con apelación al Consejo Superior de Instrucción pública, compuesto en su mayor parte de miembros elegidos.

Paralelamente con la tendencia hacia la organización de servicios públicos autónomos, se produce la tendencia hacia el establecimiento de un estatuto propio para los funcionarios de cada servicio, estatuto que tiene dos fines íntimamente dependientes uno de otro. De una parte está destinado a proteger al agente contra toda medida arbitraria, a asegurarle una situación estable, un ascenso regular, a sustraerle a las influencias políticas; y de otra parte tiene por fin unir el funcionario al servicio, asegurando de este modo su mejor funcionamiento. Por lo demás, este último fin es el que predomina. El derecho públíco tiende a proteger al funcionario, no por el interés personal de éste, sinoo ante todo para garantir la buena gestión del servicio. O si se quiere, el derecho público no protege al funcionario más que en interés del servicio. El estatuto de los funcionarios será especial para cada servicio. Sin duda en la Cámara de los diputados se halla pendiente, desde hace muchos años, un proyecto que trata de establecer un estatuto general común a todos los funcionarios, exceptuadas algunas categorías. A fines de 1911 el diputado Maginot presentó un interesante informe sobre este particular. Pero la Cámara no ha discutido aún el proyecto, y dudamos de que al fin lo vote. Es ya tan grande la variedad de los servicios, que es imposible establecer un estatuto general común. La solución del problema está en el establecimiento de un estatuto propio para cada servicio, formulado como consecuencia de un acuerdo entre la dirección y los representantes del personal.

La relación íntima que existe entre la descentralización de un servicio y el estatuto de los agentes aparece muy clara en los artículos 41 y siguientes de la ley de Hacienda del 13 de Julio de 1911, dando una autonomía relativa al servicio de los ferrocarriles del Estado. El art. 56 crea un Consejo, llamado el Consejo de la red, del que deben formar parte cuatro agentes de la misma, designados por el ministro entre los delegados elegidos en los diversos comités y comisiones de la red. Este Consejo debía dar su informe sobre las reglas relativas al estatuto del personal (artículo 58, núm. 2). Este estatuto, que según el art. 68 debía comenzar a aplicarse en el año, fue elaborado como consecuencia de un acuerdo entre la dirección y los delegados del personal. Ha habido algunos incidentes y algunas protestas de parte de ciertos agentes; pero, al fin, se ha producido la calma y el estatuto entró en vigor. Debe notarse el hecho: es interesante en sí mismo, pero sobre todo lo es como anuncio de Io que probablemente se hará en un porvenir próximo y sucesivamente en todos los servicios públicos técnicos, si las intrigas revolucionarias no vienen a dificultar o a falsear, en detrimento de aquellos a quienes pretenden servir, la evolución normal de las cosas.

Si hemos dado estas indicaciones acerca de la descentralización por servicio, es porque nos ha parecido que por sí mismas denuncian la tendencia al establecimiento de una ley propia para cada servicio descentraIizado y distinta de la ley nacional. El servicio público descentralizado, autónomo y patrimonializado, es un organismo jurídico que se basta a sí mismo; debe, por tanto, tener su ley propia. Ella se muestra desde el momento en que este servicio tiene la posibilidad de regular por sí su organización y su funcionamiento. La regla establecida con este fin es una ley en el sentido material; es una disposición de carácter general que va acompañada de una sanción jurisdiccional; todo acto que la viola tiene vicio de nulidad y puede ser impugnado con el recurso por exceso de poder.

Esta ley propia de cada servicio descentralizado, distinta de la ley nacional, aparece muy claramente en los grandes establecimientos públicos. La administración de hospitales de una gran ciudad se organiza por si, se da a sí misma su ley. Bajo el nombre de reglamentos dicta una serie de reglas, que son verdaderas leyes para la gestión del servicio. Todos los actos que las violan se anulan con el recurso por exceso de poder. El Consejo de Estado lo ha decidido así con gran frecuencia. La ley del servicio autónomo es distinta de la Iey nacional por su objeto, por su fin, por el órgano del cual emana. Otro tanto diremos de los reglamentos que cada Universidad se da para el funcionamiento de sus servicios. Cada Consejo de Universidad posee en este respecto una verdadera competencia legislativa.

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