XIII

Sanción de las leyes convenciones.

No se crea que esto es sólo una pura teoría. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha llegado progresivamente a reconocer a las cláusulas del pliego de condiciones de que hemos hablado, el carácter de leyes-convencionales. La terminología empleada en las decisiones del alto tribunal y de los comisarios del Gobierno es un poco incierta y a veces inexacta: revela la persistencia de la idea contractual. Pero no importa: la solución dada implica de una manera cierta el reconocimiento del carácter legislativo de las cláusulas consideradas y por tanto la consagración de la evolución que tratamos de describir. Si la cláusula de carácter general de un pliego de condiciones es verdaderamente una ley, debe tener la sanción jurisdiccional de la ley: por tanto, todos los actos de la autoridad administrativa realizados con violación de esta disposición, serán considerados nulos, y toda persona interesada podrá impugnarlos con el recurso por exceso de poder. Ahora bien, hoy, la procedencia del recurso por exceso de poder, se admite por una jurisprudencia constante.

Ya hemos citado (35) el dictamen Storch de 1905, por la cual el Consejo de Estado reconocía la admisibilidad del recurso por exceso de poder dirigida contra un decreto del prefecto del Sena, que, al autorizar a la Compañia del Este Parisién para establecer un trolley aéreo, había violado las disposiciones del pliego de condiciones; pero no se podía decir que en este asunto la cuestión que se planteaba era la de los poderes de policía que pertenecían al prefecto antes que la de violación del pliego de condiciones. El año siguiente el Consejo de Estado, en el asunto Croix-de-Seguey-Tivoli; admitía el recurso interpuesto por un sindicato de propietarios y contribuyentes contra una decisión del prefecto de la Gironda, por lo que se negaba a imponer a una Compañía de tranvías la explotación de una línea que, según los requirentes, figuraba en el pliego de condiciones (36). Sin embargo, las conclusiones del comisario del Gobierno, señor Romieu, y la redacción de la sentencia, revelaban alguna incertidumbre y alguna duda; pero el camino estaba ampliamente abierto.

En 1907 la alta asamblea, sobre la base de las conclusiones del comisario del Gobierno señor Trissier, en el asunto Poirier, reconocía el carácter de ley a las cláusulas de carácter general insertas en los pliegos de condiciones de las grandes Compañías de ferrocarriles (37). En fin, por una decisión de 19 de Enero (asunto Marc, presidente sindical de los propietarios parisienses), el Consejo de Estado ha consagrado de una manera que se puede llamar definitiva, el carácter legislativo de las cláusulas de los pliegos de condiciones. La explotación del servicio de gas en París se realiza por administración intervenida por cuenta de la villa, conforme a un pliego de condiciones votado por el Consejo municipal y aprobado por un decreto de 20 de Julio de 1907. Ahora bien, por un decreto de 24 de Agosto de 1908, el prefecto del Sena decidió que la explotación del servicio del gas en las vías privadas y en los inmuebles lindantes con ellas se haría en condiciones diferentes de las señaladas en el pliego de condiciones para las vías públicas y los inmuebles ribereños. El presidente de la Cámara sindical de los propietarios parisienses interpuso recurso por exceso de poder, fundado en la violación del pliego de condiciones, ley del servicio que se impone a la Administración como a todos los que lo utilizan. El Consejo de Estado admitió el recurso, y le hizo prosperar en el fondo, decidiendo en sustancia que el decreto del prefecto del Sena se dictara con infracción del pliego de condiciones (38). ¿No es esto considerarle como una ley, ya que sólo la violación de una ley puede dar lugar a recurso por exceso de poder?

Pero la redacción del Consejo es un poco confusa, y lo mismo las conclusiones del comisario del Gobierno señor Helbronner. Por esto hablan aún los miembros del alto tribunal del carácter exclusivamente contractual del pliego de condiciones y no quieren confesar que se debe ver en él la ley del servicio público. Si es, en efecto, un contrato, ¿cómo los que lo utilizan, que no son ciertamente parte de ése contrato, pueden invocarlo? ¿cómo se puede anular un acto por ser contrario a un pretendido contrato a petición de personas que le son enteramente extrañas? Estas contradicciones han debido resultar claras al sabio comisario del Gobierno, pues ha llegado a decir: Si se atiende a la teoría pura, es cierto que la argumentación de la ciudad es exacta, es decir, que el recurso por exceso de poder no es admisible. A lo cual ha respondido Jeze, con razón: El sabio comisario del Gobierno se cree obligado a consignar que en teoría pura la demanda era inadmisible. No se puede condenar más enérgicamente la teoría pura mantenida en el Consejo de Estado. Que el Consejo de Estado acepte, con la gran mayoría de los autores modernos, la idea de que el pliego de condiciones no es un contrato, y entonces, las soluciones que consagra, muy juntamente por otra parte, serán conformes a la teoría pura. Una buena teoría se conoce en que se adapta a los hechos. El Consejo de Estado reconoce que su teoría no se armonice con los hechos, que rectifique. M. Jéze tiene cien veces razón. Una teoría no es más que la síntesis hipotética de hechos conocidos, si un solo hecho se presenta que no esté de acuerdo con ella, la teoría es falsa: es preciso buscar otra.