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XII
Las leyes convenciones: concesiones de servicio público.
Hay otro dominio, por el contrario, donde aparece la ley-convención con caracteres perfectamente definidos, de los que la jurisprudencia, aunque sea inconscientemente, ha deducido ya muy a menudo consecuencias importantes: es el de la concesión de servicio público.
En la terminología del derecho público la palabra concesión se emplea con frecuencia en sentidos diferentes; y esto provoca fastidiosas confusiones. Propiamente considerada, la palabra designa el acto por el cual una colectividad pública (Estado, provincia, ciudad, colonia) encarga a un particular, en general, a una compañía, que acepta, de asegurar el funcionamiento de un servicio público bajo ciertas condiciones determinadas en un acto llamado pliego de condiciones. La concesión así considerada se encuentra, con diferencias de detalle, en todos los países modernos con los mismos caracteres generales esenciales. Aplicase sobre todo con relación a los servicios públicos de transportes (caminos de hierro, tranvias, autobús, en expectativa de los aeroplanos o globos dirigibles) y también al alumbrado de las ciudades con gas y con electricidad.
La concesión es seguramente una convención a la que preceden negociaciones que han determinado una inteligencia entre la administración y el concesionario. Comprende muchas cláusulas que tienen verdaderamente carácter contractual, y originan entre el que hace la concesión y el concesionario una situación jurídica subjetiva, relaciones entre acreedor y deudor. Las exclusivamente relativas a las relaciones del que hace la concesión y del concesionario, son las que contienen disposiciones que no se comprenderían si el servicio público en lugar de ser de concesión fuera explotado directamente. Tales son las cláusulas financieras que se encuentran en casi todas las concesiones relativas a las subvenciones o a la garantía de los intereses, a las cargas contraídas por el concesionario, a la distribución de los beneficios. Todas estas cláusulas u otras semejantes se rigen por las reglas del Código civil relativas a los contratos; no surten efecto más que entre las partes contratantes; no se suscita respecto de ellas el problema de si son leyes-convenciones.
Pero en realidad, esas cláusulas no forman más que la parte menos importante de los actos de concesión. La mayor parte de las disposiciones inscritas en el pliego de condiciones tiene otro carácter: tienen por objeto regular las condiciones en las cuales debe funcionar el servicio público; por ejemplo, si se trata de un ferrocarril o de un tranvía, las líneas que deben construirse y explotarse, el número de trenes que deben ponerse en circulación, las medidas que hay que tomar para asegurar al personal y a los viajeros. Además, las cláusulas determinan las condiciones en las cuales el público usará del servicio, las tarifas para personas y cosas, el precio máximo para el suministro de gas o electricidad. En fin, en la mayor parte de los pliegos de condiciones se encuentran cláusulas que prescriben para los obreros y empleados del concesionario un máximum de horas de trabajo diario y un mínimum de salario, organizan una caja de retiros, constituyendo así un verdadero estatuto. En Francia, según los decretos del 10 de Agosto de 1899, llamados decretos Millerand, las cláusulas relativas al máximum de horas de trabajo y al minimum de salario deben insertarse forzosamente en Ias concesiones realizadas en nombre del Estado, y pueden serIo en las hechas a nombre de los departamentos, de los municipios y de los establecimientos públicos. En realidad, casi siempre se inscriben.
Las diversas cláusulas relativas al funcionamiento del servicio concedido al estatuto de los obreros y empleados, son las que para nosotros no tienen ningún carácter contractual y constituyen verdaderas disposiciones legislativas. Forman la ley del servicio público. Si éste, en lugar de darse en concesión fuera directamente explotado por la Administración, todas esas disposiciones se encontrarían en la ley o en el reglamento orgánico del servicio. Nadie discutiría entonces su carácter intrínseco de ley. Pero porque se hallen inscritas en el pliego de condiciones de una concesión no pueden cambiar de carácter. Sus disposiciones de índole general que regulan el funcionamiento de un servicio y a las cuales pueden referirse las personas que no son parte en el acuerdo realizado, las personas que usan del servicio público, los obreros y los empleados del concesionario. De ninguna manera podría ser esto así si fueran cláusulas contractuales, ya que lo característico del contrato consiste en que no puede producir efecto más que entre las partes contratantes. Son, pues, leyes perfectas. Pero como se hallan establecidas merced a un acuerdo entre la Administración y el concesionario, son verdaderas leyes convenciona!es. Todo lo cual se enlaza directamente con la concepción moderna del derecho público y de la ley.
Actualmente la ley no se concibe más que como la orden soberana del poder de mando: encuentra su fuerza en su destino para un servicio público: es el estatuto de éste. Cuando la organización y el funcionamiento de un servicio son regulados por un acto unilateral de la Administración, la ley subsiste como un acto unilateral. Pero cuando, respecto de los servicios concedidos, la organización y el funcionamiento del servicio se hallan determinados por una convención entre la Administración y un particular, individuo o colectividad, la ley de este servicio es una ley-convención. Es, sin embargo, una ley con todos los caracteres de la ley, con su carácter de disposición general y sanción jurisdiccional.
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