LIBRO PRIMERO
Primera parte
Capítulo quinto
Primera parte
Necesidad de estudiar lo que sucede en los Estados antes de hablar del gobierno de la Unión
Nos proponemos examinar, en este capítulo, cuál es en Norteamérica la forma de gobierno fundada sobre el principio de la soberanía del pueblo; cuáles son sus medios de acción, sus dificultades, sus ventajas y sus peligros.
Se nos presenta una primera dificultad: los Estados Unidos tienen una constitución compleja; obsérvanse allí dos sociedades distintas mezcladas y, si puedo expresarme así, encajadas la una en la otra; vense dos gobiernos completamente separados y casi independientes: uno, habitual e indefinido, que responde a las necesidades cotidianas de la sociedad; otro, excepcional y circunscrito; que no se aplica sino a ciertos intereses generales. Son, en una palabra, veinticuatro pequeñas naciones soberanas, cuyo conjunto forma el gran cuerpo de la Unión.
Examinar la Unión antes de estudiar el Estado, es internarse en un camino erizado de obstáculos. La forma del gobierno federal en los Estados Unidos apareció en último lugar. No ha sido sino una modificación de la República; un compendio de los principios políticos esparcidos en la sociedad entera antes de ella, que subsisten independientemente dentro de la misma. El gobierno federal, por otra parte, como lo acabo de decir, no es más que una excepción y el gobierno de los Estados es la regla común. El escritor que quiera dar a conocer semejante cuadro en conjunto, antes de mostrar sus detalles, caerá necesariamente en oscuridades o repeticiones.
Los grandes principios políticos que rigen hoy día la sociedad norteamericana nacieron y se desarrollan en el Estado; no es posible dudarlo. Es el Estado necesariamente lo que se debe conocer para tener la clave de todo lo demás.
Los Estados que forman en nuestros días la Unión norteamericana, presentan todos, en cuanto al aspecto exterior de las instituciones, el mismo espectáculo. La vida política o administrativa se encuentra concentrada en ellos en tres centros de acción, que se pueden comparar a los diversos centros nerviosos que mueven el cuerpo humano.
Primero se encuentra la comuna, después el condado y por último, el Estado.
EL SISTEMA COMUNAL EN NORTEAMÉRICA
Por qué el autor comienza el examen de las instituciones políticas por la comuna - La comuna se encuentra en todos los pueblos - Dificultad de establecer y conservar la libertad comunal - Su importancia - Por qué ha escogido la organización comunal de la Nueva Inglaterra como objetivo principal de su examen.
No es al azar por lo que examino primero la comuna.
La comuna es la única asociación que se encuentra de tal modo en la naturaleza, que por doquiera que hay hombres reunidos, se forma por sí misma una comuna.
La sociedad comunal existe en todos los pueblos, calesquiera que sean sus usos y sus leyes; el hombre es quien forma los reinos y crea las Repúblicas; la comuna parece salir directamente de las manos de Dios. Pero si la comuna existe desde que hay hombres, la libertad comunal es cosa rara y frágil. Un pueblo puede reunir grandes asambleas políticas, porque en su seno se hallan habitualmente cierto número de hombres en qúienes la inteligencia supera en cierto modo al sentido práctico de los negocios. La comuna está compuesta de elementos modestos que rehusan a menudo el trabajo del legislador. La dificultad para lograr la independencia de las comunas, en lugar de disminuir a medida que las naciones se ilustran, aumenta con su preparación y con su cultura. Una sociedad muy civilizada tolera con dificultad los ensayos de la libertad comunal; se rebela a la vista de sus numerosos extravíos, y desespera del éxito antes de haber alcanzado el resultado final del experimento.
Entre todas las libertades, la de las comunas, que se establece tan difícilmente, es también la más expuesta a las invasiones del poder. Entregadas a sí mismas, las instituciones comunales no podrían casi luchar contra un gobierno emprendedor y fuerte; para defenderse con éxito, es preciso que hayan adquirido todo su desarrollo y que se hallen envueltas en las ideas y en las costumbres nacionales. Así, en tanto que la libertad comunal no ha cristalizado en las costumbres, es fácil destruirla, y no puede entrar en las costumbres sino después de haber subsistido por largo tiempo en las leyes.
La libertad comunal escapa, pues, por decirlo así, al esfuerzo del hombre. Por eso sucede que raras veces se crea; nace en cierto modo por sí misma. Se desarrolla casi en secreto en el seno de una sociedad semibárbara. La acción continua de las leyes y de las costumbres, las circunstancias y sobre todo el tiempo, son los que logran consolidarla. Entre todas las naciones del continente europeo, puede decirse que no hay una sola que la conozca.
Sin embargo, en la comuna es donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las instituciones comunales son a la libertad lo que las escuelas primarias vienen a ser a la ciencia; la ponen al alcance del pueblo; le hacen paladear su uso pacifico y lo habitúan a servirse de ella. Pasiones pasajeras, intereses de un momento o el azar de las circunstancias, pueden darle las formas externas de la independencia; pero el despotismo concentrado en el interior del cuerpo social reaparece tarde o temprano en la superficie.
Para hacer comprender bien al lector los principios generales sobre los que descansa la organización política de la comuna y del condado en los Estados Unidos, he creído de utilidad tomar como modelo un Estado en particular, examinando en detalle lo que allí ocurre, para echar en seguida una mirada rápida sobre el resto del país.
He escogido uno de los Estados de la Nueva Inglaterra.
La comuna y el condado no están organizados de la misma manera en todas las partes de la Unión; es fácil reconocer, sin embargo, que en toda ella los mismos principios casi presidieron la formación de una y otro.
Ahora bien, me ha parecido que esos principios habían experimentado en la Nueva Inglaterra desarrollo más considerable, alcanzando consecuencias más remotas que en cualquier otro lugar. Allí se encuentran más de relieve y se prestan así más fácilmente a la observación del extranjero.
Las instituciones comunales de la Nueva Inglaterra forman un conjunto completo y regular; son antiguas; fuertes a través de las leyes, más fuertes aún por las costumbres y ejercen una influencia prodigiosa sobre la sociedad entera.
Por todos estos títulos merecen atraer nuestras miradas.
CIRCUNSCRIPCIÓN DE LA COMUNA
La comuna de la Nueva Inglaterra (township) ocupa el término medio entre el cantón y la comuna de Francia. Se compone en general de dos a tres mil habitantes (1); no es, pues, bastante extensa para que todos sus habitantes no tengan poco más o menos los mismos intereses, y, por otra parte, está lo suficientemente poblada para que se esté seguro de encontrar en su seno los elementos de una buena administración.
Poderes comunales de la Nueva Inglaterra
El pueblo, origen de todos los poderes de la comuna como en otras partes - Trata en ella los principales asuntos por sí mismo - No hay consejo municipal - La mayor parte de la autoridad comunal concentrada en manos de los select-men - Cómo actúan los select-men - Asamblea general de los habitantes de la comuna (town-meeting) - Enumeración de todos los funcionarios comunales - Funciones obligatorias y retribuidas.
En la comuna, como en cualquier otra parte, el pueblo es la fuerte de los poderes sociales, pero en ninguna ejerce su poder con más intensidad. El pueblo, en Norteamérica, es un amo a quien ha sido necesario complacer hasta los últimos límites de lo posible.
En la Nueva Inglaterra, la mayoría obra por medio de representantes cuando se deben tratar los asuntos generales del Estado. Era preciso que así fuese; pero en la comuna, donde la acción legislativa y gubernamental está más cerca de los gobernados, la ley de representación no es admitida. No hay consejo municipal; el cuerpo electoral, después de haber nombrado a sus magistrados, los dirige por sí mismo en todo aquello que no es la ejecución pura y simple de las leyes del Estado (2).
Este orden de cosas es tan contrario a nuestras ideas, y de tal modo opuesto a nuestras costumbres, que es necesario señalar aquí algunos ejemplos para que sea posible comprenderlo bien.
Las funciones públicas son extremadamente numerosas y se hallan muy divididas en la comuna, como lo veremos más adelante; sin embargo, la mayor parte de los poderes administrativos está concentrada en manos de un pequeño número de individuos electos cada año, que se llaman los select-men (3).
Las leyes generales del Estado han impuesto a los select-men cierto número de obligaciones. No tienen necesidad de la autorización de sus administrados para desempeñarlas, y no pueden sustraerse a ello sin comprometer su responsabilidad personal. La ley del Estado les encomienda, por ejemplo, formar, en su comuna, las listas electorales. Si omiten hacerlo, son culpables de un delito. Pero, en todas las demás cosas que están bajo la dirección del poder comunal, los select-men son los ejecutores de la voluntad popular, como entre nosotros el alcalde es el ejecutor de las deliberaciones del concejo municipal. Lo que ocurre más a menudo es que obran bajo su responsabilidad privada, y no hacen más que seguir, en la práctica, consecuentemente los principios que la mayoría ha establecido con precedencia. Pero si quieren introducir un cambio cualquiera en el orden establecido; o si desean dedicarse a nuevas empresas les es preciso remontarse a la fuente de su poder. Supongamos que se trata de establecer una escuela; los select-men convocan para cierto día, en un lugar indicado de antemano, a la totalidad de los electores; allí exponen la necesidad que se siente, dan a conocer los medios de satisfacerla, el dinero que hay que gastar y el lugar que conviene escoger. La asamblea, consultada sobre todos estos puntos, adopta el acuerdo, fija el lugar, vota el impuesto, y confía la ejecución de su voluntad en manos de los select-men.
Sólo los select-men tienen derecho a convocar la reunión comunal (town-meeting), pero se puede impulsarlos a hacerlo. Si diez propietarios conciben un proyecto nuevo y quieren someterlo al asentimiento de la comuna, piden una convocatoria general de los habitantes; los select-men están obligados a suscribirla, y no tienen más derecho que el de presidir la asamblea (4).
Esas costumbres políticas, esas prácticas sociales están sin duda muy lejos de nuestros hábitos. No tengo en este momento la voluntad de juzgarlas, ni de dar a conocer las causas ocultas que las producen y vivifican. Me limito a exponerlas.
Los select-men son elegidos cada año en el mes de abril o mayo. La asamblea comunal elige al mismo tiempo un gran número de magistrados municipales distintos (5), propuestos para ciertos cargos administrativos importantes. Los unos, bajo el nombre de asesores, deben establecer el impuesto; los otros, bajo el de colectores, tienen la obligación de recaudarlo. Un oficial, llamado constable, está encargado de la policía, de vigilar los lugares públicos, y de velar por el cumplimiento material de las leyes. Otro, llamado escribano de la comuna, registra todas las deliberaciones y lleva nota de las actas del registro civil. Un cajero guarda los fondos comunales. Añádase a estos funcionarios un vigilante de los pobres, cuyo deber, muy difícil de desempeñar, es hacer ejecutar la legislación relativa a los indigentes; comisarios de escuelas, que dirigen la instrucción pública; inspectores de caminos, que se encargan de todos los detalles de las vías públicas, y se tendrá la lista de los principales agentes de la administración comunal. Pero la división de las funciones no se detienen aquí: se encuentran aun entre los oficiales municipales (6), comisarios de parroquias, que deben reglamentar los gastos del culto, inspectores de varias clases, encargados, unos de dirigir los esfuerzos de los ciudadanos en caso de incendio; otros, de velar por las cosechas; éstos, de zanjar las dificultades que pueden resultar con relación a las parcelas; aquéllos, para vigilar la medición de los bosques o inspeccionar los pesos y medidas.
Se cuenta entre todas diecinueve funciones principales en la comuna. Cada habitante está obligado, bajo pena de multa, a aceptar esas diferentes funciones; pero también la mayor parte de ellas son retribuidas, a fin de que los ciudadanos pobres puedan consagrarles su tiempo sin sufrir perjuicios por ello. Por lo demás, el sistema norteamericano no consiste en dar a los funcionarios una remuneración fija. En general, cada acto de su función tiene un precio y son pagados en proporción a lo que hacen.
La existencia comunal
Cada uno es el mejor juez de lo que no le concierne más que a él solo - Corolario del principio de la soberania del pueblo - Aplicación que hacen las comunas norteamericanas de esas doctrinas - La comuna de Nueva Inglaterra, soberana para todo lo que se refiere a ella, dependiente en todo lo demás - Obligación de la comuna respecto al Estado - En Francia, el gobierno presta sus agentes a la comuna - En Norteamérica, la comuna presta los suyos al gobierno.
He dicho con anterioridad que el principio de la soberanía del pueblo domina todo el sistema político de los angloamericanos. Cada página de este libro dará a conocer algunas aplicaciones nuevas de esta doctrina.
En las naciones en las que priva el dogma de la soberanía del pueblo, cada individuo constituye una parte igual de esa soberanía y participa igualmente en el gobierno del Estado.
Cada individuo es considerado como igualmente ilustrado, igualmente virtuoso e igualmente fuerte que cualquiera otro de sus semejantes.
¿Por qué obedece, pues, a la sociedad, y cuáles son los límites naturales de esta obediencia?
Obedece a la sociedad, no porque sea inferior a los que la dirigen, o menos capaz que otro hombre para gobernarse a sí mismo; obedece a la sociedad, porque la unión con sus semejantes le parece útil y sabe que dicha unión no puede existir sin un poder regulador.
En todo lo concerniente a los deberes de los ciudadanos, se ha vuelto súbdito. En todo lo que mira hacia sí mismo, permanece señor: es libre, y sólo debe dar cuenta de sus acciones a Dios. De ahí la máxima de que el individuo es el mejor, el único juez de su interés particular; la sociedad no tiene derecho a dirigir sus acciones sino cuando se siente lesionada por un hecho suyo, o cuando tiene necesidad de reclamar su ayuda.
Esta doctrina es universalmente admitida en los Estados Unidos. Examinaré en otro lugar qué influencia general ejerce incluso sobre las acciones ordinarias de la vida; pero me refiero en este momento a las comunas.
La comuna, tomada en masa y en relación con el gobierno central, es como un individuo cualquiera, al cual se aplica la teoría que acabo de indicar.
La libertad comunal dimana, pues, en los Estados Unidos, del dogma mismo de la soberanía del pueblo; todas las Repúblicas americanas han reconocido más o menos esta independencia; pero entre los pueblos de la Nueva Inglaterra, las circunstancias han favorecido particularmente su desarrollo.
En esta parte de la Unión, la vida política ha nacido en el seno mismo de las comunas; se podría casi decir que en su origen cada una era una nación independiente. Cuando los reyes de Inglaterra reclamaron su parte de soberanía, se limitaron a tomar el poder central. Dejaron la comuna en el estado en que la encontraron; ahora las comunas de la Nueva Inglaterra son súbditas; pero al principio no lo eran, o lo eran apenas. No recibieron, pues, sus poderes; al contrario, fueron ellas las que parecen haber desistido, en favor del Estado, de una parte de su independencia: distinción importante que debe estar presente en el espíritu del lector.
Las comunas no están en general sometidas al Estado sino cuando se trata de un interés que llamaré social, es decir, que comparten con otros.
Para todo lo que no tiene relación más que con ellas solas, las comunas han permanecido como cuerpos independientes; y, entre los habitantes de la Nueva Inglaterra, no se encuentra ninguno, creo, que reconozca al gobierno del Estado el derecho de intervenir en la dirección de los intereses puramente comunales.
Se ve, pues, a las comunas de la Nueva Inglaterra vender y comprar, atacar y defenderse ante los tribunales, gravar su presupuesto o exonerarlo de gravámenes, sin que ninguna autoridad administrativa de cualquier género haya pensado en oponerse (7).
En cuanto a los deberes sociales, las comunas están obligadas a satisfacerlos. Así, si el Estado tiene necesidad de dinero, la comuna no es libre de conceder o rehusar su ayuda (8). Si el Estado quiere abrir una carretera, la comuna no es dueña de cerrarle su territorio. Si quiere hacer un reglamento de policía, la comuna debe ejecutarlo. Si desea organizar la instrucción sobre un plan uniforme en toda la extensión del país, la comuna está obligada a crear las escuelas pedidas por la ley (9). Veremos, cuando hablemos de la administración en los Estados Unidos, cómo y por quién las comunas, en todos estos diferentes casos, son obligadas a la obediencia. Sólo deseo aquí establecer la existencia de la obligación. Esta obligación es estrecha, pero el gobierno del Estado, al imponerla, no hace sino decretar un principio; para su ejecución, la comuna recupera en general todos sus derechos de individualidad. Así el monto del impuesto es, en verdad, votado por la legislatura, la comuna es la que lo reparte y lo percibe; la existencia de una escuela es impuesta, pero la comuna es la que la construye, la paga y la dirige.
En Francia, el recaudador del Estado recauda los impuestos comunales; en Norteamérica, el de la comuna recoge el impuesto del Estado.
Así, entre nosotros, el gobierno central presta sus agentes a la comuna; en Norteamérica, la comuna presta sus funcionarios al gobierno. Esto por sí solo hace comprender hasta qué punto son diferentes las dos sociedades.
El espíritu comunal en la Nueva Inglaterra
Por qué la comuna de la Nueva Inglaterra atrae los afectos de quienes la habitan - Dificultad que se encuentra en Europa para crear el esplritu comunal - Derechos y deberes comunales que concurren en América a formar ese espíritu - La patria tiene más fisonomla en los Estados Unidos que en ninguna otra parte - En qué se manifiesta el espíritu comunal en la Nueva Inglaterra - Qué felices resultados produce allí.
En norteamérica, no solamente existen instituciones comunales, sino un espíritu comunal también que las sostiene y vivifica.
La comuna de la Nueva Inglaterra cuenta con dos ventajas que, donde quiera que se encuentren, excitan vivamente el interés de los hombres, a saber: la independencia y el poder. Obra, es verdad, en un círculo del que no puede salir, pero sus movimientos son libres. Esa independencia le daría por sí sola ya una importancia real, aun cuando su población y su extensión no se la aseguraran.
Es preciso convencerse bien de que la subordinación de los hombres no se muestra sino allí donde hay una fuerza. No se ve dominar largo tiempo el amor a la patria en un país conquistado. El habitante de la Nueva Inglaterra se arraiga a su comuna, no tanto por haber nacido en ella, como porque ve en esa comuna una corporación libre y fuerte de la que forma parte, que merece la pena sea bien dirigida.
Acontece a menudo, en Europa, que los gobernantes mismos echan de menos la ausencia de espíritu comunal; porque todos convienen en que el espíritu comunal es un gran elemento de orden y de tranquilidad pública, pero no saben cómo producirlo. Al volverse la comuna fuerte e independiente; temen fragmentar el poder social y exponer al Estado a la anarquía. Ahora bien, quitad la fuerza y la independencia de la comuna y sólo encontraréis en ella administrados y nunca ciudadanos.
Observad por otra parte un hecho importante: la comuna de la Nueva Inglaterra está constituida en forma que puede servir de centro para muy vivos afectos y, al mismo tiempo, nada tiene que atraiga fuertemente las pasiones ambiciosas del corazón humano.
Los funcionarios del condado no son electos y su autoridad está restringida. El Estado mismo no tiene sino una importancia secundaria; su existencia es oscura y tranquila. Hay pocos hombres que, para obtener el derecho de administrarlo, acepten alejarse del centro de sus intereses y turben la paz de su existencia.
El gobierno federal confiere el poder y la gloria a quienes lo dirigen; pero los hombres que verdaderamente han influido sobre sus destinos son muy cortos en número. La presidencia es una alta magistratura a la cual no se puede llegar hasta edad avanzada; y cuando se asciende a distintas funciones federales de orden elevado, es en cierto modo por casualidad y después de obtener alguna celebridad en otras actividades. La ambición no puede tomarse como meta permanente del esfuerzo. En la comuna, centro de las relaciones ordinarias de la vida, es donde vienen a concentrarse el deseo de estimación, la necesidad de intereses verdaderos y el ansia de poder, de ruido y de popularidad. Esas pasiones, que turban tan a menudo a la sociedad, cambian de carácter cuando pueden ejercitarse cerca del hogar doméstico y en cierto modo en el seno de la familia.
Véase con qué arte, en la comuna norteamericana, se ha tenido cuidado, si puedo expresarme así de desparramar el poder, a fin de interesar a mayor número de personas en la cosa pública. Independientemente de los electores llamados de vez en cuando a desempeñar actos de gobierno, ¿cuántos magistrados diferentes, en el círculo de sus atribuciones, representan a la corporación poderosa en cuyo nombre actúan? ¿Cuántos hombres explotan así para su provecho el poder comunal y se interesan en él por sí mismos?
El sistema norteamericano, al mismo tiempo que reparte el poder municipal entre un gran número de ciudadanos, no teme tampoco multiplicar los deberes comunales. En los Estados Unidos se piensa con razón que el amor a la patria es una especie de culto al que los hombres se ligan por medio de las prácticas.
De esta manera, la vida comunal se deja sentir en cierto modo a cada instante; se manifiesta cada día por la realización de un deber o por el ejercicio de un derecho. Este movimiento político imprime a la sociedad un movimiento continuo, pero al mismo tiempo apacible, que la agita sin perturbarla.
Los norteamericanos se arraigan a la ciudad por una razón análoga a la que tienen los habitantes de las montañas para querer su territorio. Para ellos, la patria tiene allí rasgos marcados y característicos y más fisonomía propia que en otras partes.
Las comunas de la Nueva Inglaterra gozan en general una existencia feliz. Su gobierno es tanto de su agrado como de su elección. En el seno de la paz profunda y de la prosperidad material que reinan en Norteamérica, los órganos de la vida municipal son poco numerosos. La dirección de los intereses comunales es fácil. Además, hace largo tiempo que la educación política del pueblo ha sido llevada a cabo, o mejor dicho llegó ya bien instruido al suelo que ocupa. En la Nueva Inglaterra, la división de clases no existe ni siquiera en el recuerdo; no hay, pues, una parte de la comuna que intente oprimir a la otra, y las injusticias, que no hieren sino a individuos aislados, se pierden en el contento general. Aunque el gobierno presenta defectos, y es fácil por cierto señalarlos, no saltan a la vista, porque el gobierno mismo emana realmente de los gobernados, y le basta caminar, bien o mal, para que una especie de orgullo paternal le proteja. Ellos no tienen nada por lo demás con qué compararlo. Inglaterra reinó antaño sobre el conjunto de las colonias, pero el pueblo ha dirigido siempre los asuntos comunales. La soberanía del pueblo en la comuna es, pues, no solamente un estado antiguo, sino un estado primitivo.
El habitante de la Nueva Inglaterra se adhiere a su comuna, porque ella es fuerte e independiente; se interesa por ella, porque contribuye a dirigirla; la ama, porque no tiene que quejarse de su suerte y cifra en ella su ambición y su porvenir; se mezcla en cada uno de los incidentes de la vida comunal y en la esfera restringida que está a su alcance, se ejercita en gobernar la sociedad; se habitúa a las formas sin las cuales la libertad no procede sino por revoluciones; se penetra de su espíritu, toma gusto por el orden, comprende la armonía de poderes y adquiere en fin ideas claras y prácticas sobre la naturaleza de sus deberes, así como sobre la amplitud de sus derechos.
El condado en la Nueva Inglaterra
El condado de la Nueva Inglaterra andlogo al distrito de Francia - Creado con un interés puramente administrativo - No tiene representación - Es administrado por funcionarios no electivos.
El condado norteamericano tiene mucha analogía con el distrito de Francia. Se le ha trazado, como a este último, una circunscripción arbitraria. Forma un cuerpo cuyas diferentes partes no tienen entre si lazos indestructibles que no se ligan ni por afectos, ni por recuerdos, ni con una comunidad de vida. No fue creado más que con un interés puramente administrativo.
La comuna tenía una extensión demasiado restringida para que se pudiera circunscribir en ella la administración de justicia. El condado forma el primer centro judicial. Cada condado tiene una Corte de justicia (10), un sheriff para ejecutar los fallos de los tribunales y una prisión que debe contener a los criminales.
Hay necesidades que sienten de manera casi igual todas las comunas del condado. Era natural que una autoridad central estuviese encargada de velar por ellas. En el Estado de Massachusetts, esa autoridad reside en manos de cierto número de magistrados, que designa el gobernador del Estado, previa la opinión (11) de su consejo (12).
Los administradores del condado no tienen más que un poder limitado y excepcional, que sólo se aplica a un pequeño número de casos previstos de antemano. El Estado y la comuna bastan para la marcha ordinaria de las cosas. Esos administradores preparan el presupuesto del condado y la legislatura lo vota (13). No hay asamblea que represente directa o indirectamente al condado.
El condado no tiene, a decir verdad, existencia política.
Se observa, en la mayor parte de las constituciones norteamericanas, una doble tendencia que lleva a los legisladores a dividir el poder ejecutivo y a concentrar el poder legislativo. La comuna de la Nueva Inglaterra tiene, por sí misma, un principio de existencia del que no se la despoja; pero sería necesario crear ficticiamente esa vida en el condado, y la utilidad de ella no ha sido sentida: Así, todas las comunas reunidas no tienen más que una sola representación, el Estado, centro de todos los poderes nacionales. Fuera de la acción comunal y nacional, se puede decir que sólo hay fuerzas individuales.
La administración en la Nueva Inglaterra
En Norteamérica no se ve la administración - Por qué - Los europeos creen fundar la libertad quitando al poder central algunos de los derechos; los norteamericanos, dividiendo su ejercicio - Casi toda la administración propiamente dicha encerrada en la comuna y dividida entre los funcionarios comunales - No se percibe la huella de una jerarquía administrativa, ni en la comuna, ni por encima de ella - Por qué sucede así - Cómo sucede, sin embargo, que el Estado es administrado de manera uniforme - Quién está obligado de hacer obedecer la ley a las administraciones de la comuna y del condado - De la introducción del poder judicial en la administración - Consecuencia del principio de la elección extendida a todos los funcionarios - Del juez de paz en la Nueva Inglaterra - Quién lo nombra - Administra el condado - Asegura la administración de las comunas - Corte de sesiones - Manera como actúa - Quién somete las causas - El derecho de inspección y de queja diseminado como todas las funciones administrativas - Denunciantes atraídos por el reparto de las multas.
Lo que más llama la atención al europeo que recorre los Estados Unidos, es la ausencia de lo que se llama entre nosotros el gobierno o la administración. En Norteamérica, se ven leyes escritas; se palpa su ejecución cotidiana; todo se mueve en torno nuestro, y no se descubre en ninguna parte su motor. La mano que dirige la máquina social se oculta a cada instante.
Sin embargo, así como todos los pueblos están obligados, para expresar sus pensamientos, a recurrir a ciertas formas gramaticales constitutivas de las lenguas humanas, del mismo modo todas las sociedades, para subsistir, están obligadas a someterse a cierta representación de la autoridad, sin la cual caen en la anarquía. Esta autoridad puede ser distribuida de diferentes maneras, pero es preciso que se encuentre siempre en alguna parte.
Hay dos medios de disminuir la fuerza de la autoridad en una nación.
El primero consiste en debilitar el poder en su principio mismo, quitando a la sociedad el derecho o la facultad de defenderse en ciertos casos: debilitar la autoridad de esta manera, es en general lo que se llama en Europa fundar la libertad.
Hay un segundo medio de disminuir la acción de la autoridad: éste no consiste en despojar a la sociedad de algunos de sus derechos, o en paralizar sus esfuerzos, sino en dividir el uso de sus fuerzas en varias manos; en multiplicar los funcionarios atribuyendo a cada uno de ellos todo el poder de que tiene necesidad para realizar aquello que se le encomienda. Se encuentran pueblos a los que esta división de poderes sociales puede conducir a la anarquía; por sí misma, sin embargo, no es anárquica. Al repartir así la autoridad, vuélvese, es verdad, su acción menos pesada y menos peligrosa, pero no se la llega a destruir.
La revolución en los Estados Unidos se ha producido por una apetencia madura y reflexiva de libertad, y no por un instinto vago e indefinido de independencia. No ha sido apoyada por pasiones desordenadas; sino, al contrario, progresó por el amor al orden y a la legalidad.
En los Estados Unidos no se ha pretendido que el hombre en un país libre tuviese el derecho de hacerlo todo; se le han impuesto por el contrario obligaciones sociales más variadas que en otras partes; no se tuvo la idea de atacar el poder de la sociedad en su principio y de poner en duda sus derechos; se han limitado a dividir su ejercicio. Se quiso llegar de este modo a que la autoridad fuese grande y el funcionario pequeño, a fin de que la sociedad continuase estando bien reglamentada y permaneciera libre.
No hay en el mundo país donde la ley hable un lenguaje más absoluto que en Norteamérica, y no hay tampoco ninguno donde el derecho de aplicarla esté dividido entre tantas manos.
El poder administrativo en los Estados Unidos no ofrece en su constitución nada central ni jerárquico. Es precisamente lo que hace que no se advierta su presencia. El poder existe, pero no se sabe dónde encontrar a su representante.
Hemos visto anteriormente que las comunas de la Nueva Inglaterra no estaban bajo tutela. Cuidan, pues, por sí mismas sus intereses particulares.
Es también a los magistrados a quienes se encarga, más a menudo, de vigilar la ejecución de las leyes generales del Estado, o de ejecutarlas por sí mismos (14).
Independientemente de las leyes generales, el Estado hace algunas veces reglamentos generales de policía; pero de ordinario son las comunas y los oficiales comunales quienes, conjuntamente con los jueces de paz, y según las necesidades de las localidades, regulan los detalles de la existencia social, y promulgan las prescripciones relativas a la salud pública, al buen orden y a la moralidad de los ciudadanos (15).
Son en fin los magistrados municipales, quienes, por sí mismos, y sin tener necesidad de recibir un impulso extraño, proveen a esas necesidades imprevistas que resienten a menudo las sociedades (16).
Resulta de lo que acabamos de decir, que en Massachusetts el poder administrativo está casi enteramente encerrado en la comuna (17); pero se halla allí dividido en muchas manos.
En la comuna de Francia, no hay, a decir verdad, sino un solo funcionario administrativo, el alcalde.
Hemos visto que se encontraban por lo menos diecinueve de estos funcionarios en la comuna de la Nueva Inglaterra.
Esos diecinueve funcionarios no dependen en general unos de otros. La ley ha trazado con cuidado en torno de cada uno de esos magistrados un círculo de acción. En ese círculo, son todopoderosos para desempeñar los deberes de su empleo, y no dependen de ninguna autoridad comunal.
Si dirigimos la mirada por encima de la comuna, notamos apenas la huella de una jerarquía administrativa. Sucede a veces que los funcionarios del condado reforman la decisión tomada por las comunas o por los magistrados comunales (18); pero en general se puede decir que los administradores del condado no tienen el derecho de dirigir la conducta de los administradores de la comuna (19). No los mandan sino en las cosas que tienen referencia al condado.
Los magistrados de la comuna y los del condado están obligados, en un muy pequeño número de casos previstos de antemano, a comunicar el resultado de sus operaciones a los oficiales del gobierno central (20). Pero el gobierno central no está representado por un hombre encargado de hacer reglamentos generales de policía u ordenanzas para la ejecución de las leyes, ni de comunicarse habitualmente con los administradores del condado de la comuna, ni para inspeccionar su conducta, dirigir sus actos y castigar sus faltas.
No existe, pues, en ninguna parte centro alguno al cual los rayos del poder vengan a convergir.
¿Cómo se logra entonces conducir a la sociedad con un plan más o menos uniforme? ¿Cómo se puede hacer obedecer a los condados y a sus administradores, a las comunas y a sus funcionarios?
En los Estados de la Nueva Inglaterra, el poder legislativo se extiende más que entre nosotros. El legislador penetra, en cierto modo, en el seno mismo de la administración; la ley desciende a minuciosos detalles; prescribe al mismo tiempo los principios y el medio de aplicarlos; encierra así los cuerpos secundarios y a sus administradores en una gran cantidad de obligaciones estrechas y rigurosamente definidas.
Resulta de allí que, si todos los cuerpos secundarios y todos los funcionarios se adaptan a la ley, la sociedad procede de manera uniforme en todas sus partes; pero queda siempre por saber cómo se puede forzar a los cuerpos secundarios y a sus funcionarios a plegarse a la ley.
Se puede decir, de una manera general, que la sociedad no encuentra a su disposición sino dos medios para obligar a los funcionarios a obedecer a las leyes.
Puede confiar a uno de ellos el poder discrecional de dirigir a todos los demás y destituirlos en caso de desobediencia.
O bien puede encargar a los tribunales para que impongan penas judiciales a los infractores.
No siempre se está libre de elegir uno u otro de esos medios.
El derecho de dirigir al funcionario supone el derecho de destituirlo, si no sigue las órdenes que se le trasmiten, o de elevarlo de grado si desempeña celosamente sus deberes. Ahora bien, no se podría ni destituir ni ascender a un magistrado electo. La naturaleza de las funciones electivas dicta que son irrevocables hasta el fin del mandato. En realidad, el magistrado electo no tiene nada que esperar ni que temer sino de los electores, cuando todas las funciones públicas son producto de la elevación. No podría, pues, existir una verdadera jerarquía entre los funcionarios, puesto que no se puede reunir en el mismo hombre el derecho de ordenar y el derecho de reprimir eficazmente la desobediencia, y tampoco se podría añadir al poder de mandar el de recompensar y castigar.
Los pueblos que utilizan la elección en los engranajes secundarios de su gobierno, se ven llevados forzosamente a hacer un gran uso de las penas judiciales como medio de administración.
Esto es lo que no se advierte al primer golpe de vista. Los gobernantes miran como una primera concesión el someter al magistrado electo a los fallos de los jueces. Temen igualmente esas dos innovaciones; y como se ven más solicitados a realizar la primera que la segunda, conceden la elección al funcionario y lo dejan así independiente del juez. Sin embargo, una de esas dos medidas es el único contrapeso que se pueda oponer a la otra. Que se tenga mucho cuidado, porque un poder electivo que no está sometido a un poder judicial, escapa tarde o temprano a todo control, o es destruido. Entre el poder central y los cuerpos administrativos elegidos, no hay más que los tribunales que puedan servir de intermediarios. Sólo ellos pueden forzar al funcionario electo a la obediencia sin violar el derecho del elector.
La extensión del poder judicial en el mundo político debe ser correlativa a la extensión del poder electivo. Si esas dos cosas no van juntas, el Estado acaba por caer en la anarquía o en la servidumbre.
Se ha observado en todos los tiempos que las costumbres judiciales preparan bastante mal a los hombres para el ejercicio del poder administratiVo.
Los norteamericanos tomaron de sus padres, los ingleses, la idea de una institución que no tiene ninguna analogía con la que conocemos en el continente europeo; es la de los jueces de paz.
El juez de paz ocupa el término medio entre el hombre corriente y el magistrado, el administrador y el juez. El juez de paz es un ciudadano ilustrado, pero que no está precisamente versado en el conocimiento de las leyes. Por eso no se le encomienda más que ser policía de la sociedad; cosa que exige más buen sentido y rectitud que ciencia. El juez de paz aporta a la administración, cuando llega a formar parte de ella, cierto gusto por las formas y por la publicidad, que hace de él un instrumento que estorba bastante al despotismo; pero él no se muestra esclavo de esas supersticiones legales que hacen a los magistrados poco capaces para gobernar.
Los norteamericanos se han apropiado la institución de los jueces de paz, a la vez que le quitaban el carácter aristocrático que la distinguía en la madre patria.
El gobernador de Massachusetts (21) nombra, en todos los condados a cierto número de jueces de paz, cuyas funciones deben durar siete años (22).
Además, entre esos jueces de paz, designa a tres que forman en cada condado lo que se llama la corte de sesiones.
Los jueces de paz toman parte individualmente en la administración pública. Unas veces están encargados, concurrentemente con los funcionarios elegidos, de ciertos actos administrativos (23); otras forman un tribunal ante el cual los magistrados acusan sumariamente al ciudadano que rehusa obedecer, o el ciudadano denuncia los delitos de los magistrados. Pero en la corte de sesiones es donde los jueces de paz ejercen las más importantes de sus funciones administrativas.
La corte de sesiones se reúne dos veces al año en la cabecera del condado. Es la que, en Massachusetts, está encargada de mantener el mayor número (24) de funcionarios públicos en la obediencia (25).
Es necesario tener muy en cuenta que en Massachusetts la corte de sesiones es a la vez un cuerpo administrativo propiamente dicho, y un tribunal político.
Hemos dicho que el condado no tenía sino una existencia administrativa. La corte de sesiones es la que dirige por sí misma el pequeño número de intereses que se refieren a varias comunas del condado a la vez, y de los que, por consiguiente, no se puede encargar ninguna en particular (26).
Cuando se trata del condado, los deberes de la corte de sesiones son puramente administrativos, y si ella introduce a menudo en su manera de proceder las formas judiciales, es sólo como un medio de informarse mejor (27) y una garantía para los administradores. Pero cuando es necesario asegurar la administración de las comunas, ella obra casi siempre como cuerpo judicial y, solamente en algunos casos raros, como cuerpo administrativo.
La primera dificultad que se presenta es hacer obedecer a la comuna misma las leyes generales del Estado, como poder casi independiente que es.
Hemos visto que las comunas deben nombrar cada año cierto número de magistrados que, bajo el nombre de asesores, reparten el impuesto. Supongamos que una comuna intenta rehuir la obligación de pagar el impuesto no nombrando a los asesores. La corte de sesiones la condena a una fuerte multa (28). La multa es recaudada individualmente entre todos los habitantes. El sheriff del condado, oficial de justicia, hace ejecutar el fallo. Así es cómo, en los Estados Unidos, el poder parece dispuesto a esquivar las miradas con cuidado. El mandamiento administrativo se oculta allí casi siempre bajo el mandato judicial y no resulta por esto menos poderoso, pues tiene entonces a su favor toda la fuerza casi irresistible que los hombres conceden a la forma legal.
Esta marcha es fácil de seguir, y se comprende sin dificultad. Lo que se exige de la comuna es, en general, claro y definido; consiste en un hecho simple y no complejo, en un principio y no en una aplicación de detalle (29). Pero la dificultad comienza cuando se trata de hacer obedecer, no ya a la comuna, sino a los funcionarios comunales.
Todas las acciones reprensibles que puede cometer un funcionario público caen en definitiva en una de estas categorías:
Puede hacer, sin ardor ni celo, lo que le ordena la ley.
Puede no hacer lo que la ley le manda.
Por último, puede hacer lo que la ley le prohibe.
Un tribunal sólo puede sancionar la conducta de un funcionario en los dos últimos casos. Es necesario un hecho positivo y apreciable que sirva de base a la acción judicial.
Así, si los select-men omiten llenar las formalidades marcadas por la ley en el caso de una elección comunal, pueden ser condenados a multa (30).
Pero, cuando el funcionario público cumple sin inteligencia su deber o cuando ejecuta sin ardor y sin celo las prescripciones de la ley, se encuentra enteramente fuera del alcance de un cuerpo judicial.
La corte de sesiones, aun cuando se halla revestida de atribuciones administrativas, es impotente para obligarlo en ese caso a cumplir sus obligaciones exactamente. Queda sólo el temor de la revocación que puede prevenir esos cuasidelitos, pero como la corte de sesiones no es el origen de los poderes comunales, no puede revocar a los funcionarios que no ha nombrado.
Para asegurarse de que hay negligencia y falta de celo, sería necesario ejercer sobre el funcionario inferior una vigilancia continua. Ahora bien, la corte de sesiones se reúne tan sólo dos veces al año; no tiene atribuciones de inspección y se limita a juzgar los hechos reprensibles que se le denuncian.
Solamente el poder arbitrario de destituir a los funcionarios públicos puede garantizar, por su parte, esa especie de obediencia activa y la idoneidad que la represión judicial no puede imponerles.
En Francia, buscamos esta garantía en la jerarquía administrativa; en Norteamérica, se la busca en la elección.
Así, para resumir en algunas palabras lo que acabo de exponer:
Si el funcionario público de la Nueva Inglaterra comete un delito en el ejercicio de sus funciones, los tribunales ordinarios son siempre los encargados de hacer justicia.
Si comete una falta administrativa, un tribunal puramente administrativo está encargado de castigarlo, y cuando la cosa es grave o urgente, el juez hace lo que el funcionario hubiera debido hacer (31).
En fin, si el mismo funcionario se hace culpable de uno de esos delitos inaprehensibles que la justicia no puede definir ni apreciar, comparece anualmente ante un tribunal sin apelación, que puede reducirlo de repente a la impotencia y su poder desaparece con su mandato.
Este sistema encierra seguramente en sí mismo grandes ventajas, pero tropieza en su ejecución con una dificultad práctica que es necesario señalar.
Ya hice notar que el tribunal administrativo llamado la corte de sesiones, no tiene el derecho de inspeccionar a los magistrados comunales; no puede, en términos de derecho, actuar sino cuando está reunido. Ahora bien, éste es el punto delicado del sistema.
Los norteamericanos de la Nueva Inglaterra no instituyeron ministerio público cerca de la corte de sesiones (32); y se debe considerar que les era difícil establecerlo. Si se hubieran limitado a colocar en la cabeza de cada condado un magistrado acusador, sin proporcionarle agentes en las comunas, ¿por qué ese magistrado hubiera estado más informado de lo que ocurría en el condado, que los miembros mismos de la corte de sesiones? Si se pusieran a su disposición agentes en cada comuna, llegaría a centralizar en sus manos el más temible de los poderes, el de administrar judicialmente. Las leyes por lo demás son hijas de las costumbres, y nada parecido había en la legislación inglesa.
Los norteamericanos han previsto, pues, el derecho de inspección y de queja como todas las demás funciones administrativas.
Los miembros del gran jurado deben, en los términos de la ley, advertir al tribunal, cerca del cual actúan, de los delitos de todas clases que pueden cometerse en su condado (33). Hay algunos grandes delitos administrativos que el ministerio público ordinario debe perseguir de oficio (34); más a menudo, la obligación de hacer castigar a los delincuentes, recae sobre el oficial fiscal, comisionado para recaudar el producto de la multa. Así, es el tesorero de la comuna quien está encargado de perseguir la mayor parte de los delitos administrativos que son cometidos en la misma.
Pero la legislación norteamericana atiende sobre todo al interés particular (35); ése es el gran principio que reaparece sin cesar cuando se estudian las leyes de los Estados Unidos.
Los legisladores sólo muestran desconfianza en la honradez humana; pero suponen siempre al hombre inteligente. Descansan a menudo en el interés personal para la ejecución de las leyes.
Cuando un individuo es positiva y realmente lesionado por un delito administrativo, se comprende en efecto que el interés personal garantice la queja.
Pero es fácil prever que si se trata de una prescripción legal, que, aun siendo útil para la sociedad, no es de perentoria utilidad para el individuo, todos vacilarán antes de constituirse en acusadores. De esta manera, y por una especie de acuerdo tácito, las leyes podrían llegar a caer en desuso.
Por eso los norteamericanos se sienten obligados a interesar a los denunciantes dándoles participación en determinados casos en las multas (36), aunque se trata de un medio peligroso que asegura la ejecución de las leyes degradando las costumbres.
Por encima de los magistrados del condado, no hay, a decir verdad, poder administrativo alguno, sino solamente un poder gubernamental.
Notas
(1) El número de comunas, en el Estado de Massachusetts, era, en 1830, 305; el número de los habitantes 610 014; lo que daba poco más o menos un término medio de 2000 habitantes por comuna.
(2) Las mismas reglas no son aplicables a las grandes comunas. Éstas tienen en general un alcalde y un cuerpo municipal dividido en dos ramas; pero esa es una excepción que fue necesario autorizar por medio de una ley. Véase la ley de 22 de febrero de 1822, reguladora de los poderes de la ciudad de Boston. Laws of Massachusetts, vol. II, pág. 588. Esto se aplica a las grandes ciudades. Sucede frecuentemente también que las ciudades pequeñas están sometidas a una administración particular. Había en 1832, 104 comunas administradas de esta manera en el Estado de Nueva York. (William's Register).
(3) Se elige a tres en las comunas más pequeñas, nueve en las más grandes. Véase The Town Officer, pág. 186. Véase también las principales leyes del Massachusetts relativas a los select-men:
Ley del 20 de febrero de 1786, vol. I, pág. 219;
del 24 de febrero de 1796, vol. I, página 488;
7 de marzo de 1801, vol. II, pág. 45;
16 de junio de 1795, vol. I, pág. 475;
12 de marzo de 1808, vol. II, pág. 186;
28 de febrero de 1787, vol. I, pág. 302;
22 de junio de 1797, vol. I, pág. 539.
(4) Véase Laws of Massachusetts, ley de 25 de marzo de 1786, vol. I, pág. 150.
(5) Ibid.
(6) Todos estos magistrados existen realmente en la práctica. Para conocer los detalles de sus funciones véase el libro intitulado: Town officer, por Isaac Goodwin; Worcester, 1827; y la colección de las leyes generales de Massachusetts en 3 vols., Boston, 1823.
(7) Véase Laws of Massachusetts, ley de 23 de marzo de 1786, vol. I, pág. 250.
(8) Ibid., ley de 20 de febrero de 1786, vol. I, pág. 217.
(9) Véase la misma colección, ley de 25 de junio de 1789 y de 8 de marzo de 1827, vol. I, pág. 367, y vol. III, pág. 179.
(10) Véase la ley de 14 de febrero de 1821, Laws of Massachusetts, vol. II, pág. 551.
(11) Véase la ley de 20 de febrero de 1819, Laws of Massachusetts, vol. II, pág. 494.
(12) El consejo del gobernador es un cuerpo electivo.
(13) Véase la ley de 2 de noviembre de 1791, Laws of Massachusetts, vol. I, pág. 61.
(14) Véase el Town officer, particularmente en las palabras select-men, assessors, collectors, schools, surveyors of higways ... Ejemplo entre mil: el Estado prohibe viajar sin motivo el domingo. Los tythingmen, oficiales comunales, son los que están encargadbs especialmente de vigilar la ejecución de la ley. Véase la ley de 8 de marzo de 1792, Laws of Massachusetts, vol. I, pág. 410. Los select-men redactan las listas electorales para la elección del gobernador, y transmiten el resultado del escrutinio al secretario de la República (Ley de 24 de febrero de 1796, idem. vol. I, pág. 488).
(15) Ejemplo: los select-men autorizan la construcción del drenaje, designan los lugares donde puede construirse el rastro, o donde puede establecerse cierto género de comercio cuya vecindad es nociva. Véase la ley de 7 de junio de 1785, vol. I, pág. 193.
(16) Ejemplo: los select-men velan por la salud pública en caso de enfermedades contagiosas, y toman las medidas necesarias conjuntamente con los jueces de paz. (Ley de 22 de junio de 1797, vol. I, pág. 539).
(17) Digo casi, porque hay varios incidentes de la vida comunal que son arreglados, sea por los jueces de paz en su capacidad individual, sea por los jueces de paz reunidos en cuerpo en la cabecera del condado. Ejemplo: los jueces de paz son quienes conceden las licencias. Véase la ley de 28 de febrero de 1787, vol. I, pág. 297.
(18) Ejemplo: no se concede licencia sino a aquellos que presenten un certificado de buena conducta dado por los select-men. Si los select-men rehusan dar ese certificado, la persona puede quejarse a los jueces de paz reunidos en corte de sesión, y estos últimos pueden conceder la licencia. Véase la ley de 12 de marzo de 1808, vol. II, pág. 186. Las comunas tienen el derecho de hacer reglamentos (by-laws), y de obligar a la observancia de esos reglamentos por multas cuyo monto se fija; pero esos reglamentos tienen que ser aprobados por la corte de sesiones. Véase la ley de 23 de marzo de 1786, vol. I, pág. 254.
(19) En Massachusetts, los administradores del condado son a menudo llamados a apreciar los actos de los administradores de la comuna; pero se verá más adelante que se consagran a este examen como poder judicial, y no como autoridad administrativa.
(20) Ejemplo: los comités comunales de las escuelas están obligados anualmente a hacer un informe del estado de la escuela al secretario de la República. Véase la ley de 10 de marzo de 1827, vol. III, pág. 183.
(21) Veremos más adelante lo que es el gobernador; debo decir desde ahora que el gobernador representa el poder ejecutivo de todo el Estado.
(22) Véase la constitución de Massachuseus, cap. II, sección 1, párrafo 9; cap.III, párrafo 3.
(23) Ejemplo entre otros muchos: un extranjero llega a una comuna, procedente de un país devastado por una enfermedad contagiosa. Cae enfermo. Dos jueces de paz pueden dar, con acuerdo de los select-men, al sheriff del condado, la orden de transportarlo a otra parte y de velar por él. Ley de 22 de junio de 1797, vol. I, pág. 540. En general, los jueces de paz intervienen en todos los actos importantes de la vida administrativa, y les dan un carácter semijudicial.
(24) Digo al mayor número, porque en efecto ciertos delitos administrativos son diferidos a los tribunales ordinarios. Ejemplo: cuando una comuna rehusa proveer los fondos necesarios para sus escuelas, o nombrar el comité de escuelas, es condenada a una multa muy considerable. La corte llamada Suprema Corte Judicial, o corte de common pleas, es la que decreta esta multa. Véase la ley de 10 de marzo de 1827, vol. III, pág. 190. Idem. Cuando una comuna omite hacer provisión de municiones de guerra. (Ley de 21 de febrero de 1822, vol. II, pág. 570).
(25) Los jueces de paz toman parte, en su capacidad individual, en el gobierno de las comunas y de los condados. Los actos más importantes de la vida comunal no se hacen en general sino con el concurso de uno de ellos.
(26) Los objetos que tienen relación con el condado, y de que se ocupa la corte de sesiones, pueden reducirse a éstos:
1° La erección de las prisiones y de las cortes de justicia;
2° el proyecto del presupuesto del condado (la legislatura del Estado es la que lo vota);
3° el reparto de estos impuestos así votados;
4° la distribución de ciertas patentes;
5° el establecimiento y la reparación de las carreteras del condado.
(27) Así es como, cuando se trata de una carretera, la corte de sesiones zanja casi todas las dificultades de ejecución con ayuda del jurado.
(28) Véase la ley de 20 de febrero de 1786, vol. I, pág. 217.
(29) Hay una manera indirecta de hacer obedecer a la comuna. Las comunas están obligadas por la ley a mantener sus carreteras en buen estado. Si ellas descuidan votar los fondos que exige este mantenimiento, el magistrado comunal encargado de las carreteras está entonces autorizado a recaudar de oficio el dinero necesario. Como él es a la vez responsable cerca de los particulares del mal estado de los caminos y puede ser demandado por ellos ante la corte de sesiones, se está seguro de que utilizará contra la comuna el derecho extraordinario que le da la ley. Así, al amenazar al funcionario, la corte de sesiones obliga a la comuna a la obediencia. Véase la ley de 5 de marzo de 1787, vol. I, pág. 305.
(30) Ley de Massachusetts, vol. II, pág. 45.
(31) Ejemplo: si una comuna se obstina en no designar asesores, la corte de sesiones los nombra y los magistrados así elegidos están revestidos de los mismos poderes que los magistrados electos. Véase la ley precitada de 20 de febrero de 1787.
(32) Digo cerca de la corte de sesiones. Hay un magistrado que desempeña cerca de los tribunales ordinarios algunas de las funciones del ministerio público.
(33) Los grandes jurados están obligados, por ejemplo, a advertir a las cortes del mal estado de las carreteras. (Ley de Massachusetts, vol. I, pág. 308).
(34) Si, por ejemplo, el tesorero del condado no presenta sus cuentas. (Ley de Massachusetts, vol. I, pág. 406).
(35) Ejemplo entre mil: un particular avería su carruaje o se hiere en un camino mal cuidado; tiene el derecho de demandar daños y perjuicios ante la corte de sesiones, contra la comuna o el condado encargado de la carretera. (Ley de Massachusetts, vol. I, pág. 309).
(36) En caso de invasión o de insurrección, cuando los oficiales comunales descuidan proporcionar a la milicia los objetos y municiones necesarios, la comuna puede ser condenada a una multa de 200 a 500 dólares. Se concibe muy bien que, en caso semejante, puede suceder que nadie tenga ni interés ni deseo en hacer el papel de acusador. Por eso la ley añade: Todos los ciudadanos tendrán derecho de perseguir el castigo de parecidos delitos, y la mitad de la multa pertenecerá al que lo haga. (Véase la ley de 6 de marzo de 1810, vol. II, pág. 236). Se encuentra muy frecuentemente la misma disposición reproducida en las leyes de Massachusetts.
Algunas veces no es al particular a quien la ley excita de esta manera a perseguir a los funcionarios públicos; es al funcionario a quien la ley alienta para hacer castigar la desobediencia de los particulares. Ejemplo: un habitante rehusa realizar la parte de trabajo que le ha sido asignada en una gran carretera. El vigilante de carreteras debe perseguirlo; y si lo hace condenar, la mitad de la multa le es asignada. (Véanse las leyes precitadas, vol. I, pág. 308).