Apuntes sobre mi vida pública
(1892 - 1911)

José Yves Limantour

PRIMERA PARTE

CAPÍTULO CUARTO

La política hacendaria del gobierno. Presupuestos. Deuda pública. Empréstitos. Alcabalas. Aduanas. Bancos. Monedas. Reservas. Medidas de moralización (1)

Hacer la historia del Ramo de Hacienda durante el tiempo que estuve al frente de la Secretaría de Estado respectiva, sería obra de muchos volúmenes, que no podría escribir por falta de datos personales y por la imposibilidad en que me encuentro para consultar los que existen en México. Traspasaría además y con mucho, los límites que me impuse al hacer el presente trabajo cuyo objeto especial queda explicado en el prólogo. Me propongo solamente exponer ahora los lineamientos generales del plan que fui desarrollando después de maduras reflexiones y de que comenzaron a producir frutos los estudios emprendidos y las providencias tomadas en los primeros tiempos de mi gestión administrativa. Se tocarán asimismo bastantes asuntos del Ramo, sobre los cuales se ha fijado la atención pública.

Para poner arreglo en toda administración oficial o privada, lo primero que se ocurre es averiguar con toda la precisión posible, cuáles son los recursos con que se cuenta y cuáles los gastos indispensables que deben hacerse para evitar la bancarrota. Al propio tiempo, o tan pronto como sea posible, tiene que atenderse al pasivo de la entidad de que se trate, a fin de que los acreedores no resulten en ningún momento burlados en sus derechos y se comienze a inspirar confianza, base esencial del Crédito y clave de toda combinación financiera. Si se tiene también buen cuidado en moralizar el personal y los procedimientos, usando para ello a la vez de firmeza y de tacto, el programa de reorganización queda trazado en sus bases fundamentales.

Así fue como en los años de 1892 y 1893, la Secretaría de Hacienda se consagró a realizar la parte preliminar de su tarea: presupuestos de ingresos y egresos, arreglo de la deuda pública y medidas de moralización.

La nivelación de los ingresos y egresos federales, fue tal vez la labor más compleja de cuantas se emprendieron entonces, porque implicaba la revisión de todos los servicios públicos a fin de conocer el monto de los gastos irreducibles y la creación de los recursos necesarios para cubrir aquellos gastos. No hay por qué entrar en detalles sobre la revisión de los anteriores Presupuestos de Egresos, que en realidad no merecían ese nombre, porque en ellos se habían incorporado algunas autorizaciones de gastos sin limitación de cantidades, y por que las cifras fijadas en otras muchas partidas, no lo habían sido previo el estudio respectivo, sino al azar, o según la apreciación hecha a la ligera por el Ministro del ramo correspondiente. Fácilmente se comprenderán, por lo tanto, las resistencias a que dio lugar el establecimiento de un Presupuesto de Egresos que se limitara a cubrir las necesidades indispensables de la Nación, sobre todo si se atiende al firme propósito que mostró tener la Secretaría de Hacienda de no solicitar en las Cámaras, excepto en casos muy limitados, la ampliación de las partidas contenidas en el Presupuesto. Este fue ciertamente uno de los trabajos más penosos para mí por los conflictos a que dio lugar con los Jefes de las diversas Secretarías de Estado y que sólo pudieron resolverse favorablemente por la demostración que llegó a hacérseles de la suprema necesidad de limitar los gastos.

La segunda parte de la tarea de la nivelación de los Presupuestos, consistió en allegar los recursos indispensables para cubrir la diferencia entre los ingresos y los egresos, que llegó a ser considerable, no solo por el fuerte aumento que la rápida depreciación de nuestra moneda determinó en el servicio exterior de la deuda pública y de los gastos que se hacían en moneda extranjera, sino también por la disminución de los ingresos causada por la pérdida de varios años de cosechas y de otras calamidades públicas.

La Exposición de motivos de la Iniciativa de Presupuestos para el año fiscal de 1894-95, de fecha 14 de diciembre de 1893, contiene, bajo el rubro de Consideraciones Generales, un resumen de los diversos medios a que acudió la Secretaría de Hacienda para llegar a nivelar los presupuestos. En él se ven con toda claridad los esfuerzos considerables que hizo la Nación reduciendo sus gastos hasta el límite posible, sin que se perjudicaran los ramos de la Administración, y asumiendo una multitud de nuevas cargas en la forma de impuestos, que no obstruyesen las fuentes de la producción nacional.

Con sobrada razón se dijo en la propia iniciativa, que un país cuyos ramos de administración, inclusos el del Ejército y Marina, sólo costaban al año veinticinco millones de pesos, que aplicaba además diecisiete millones al servicio de su deuda, y que en medio de las más terribles perturbaciones económicas acometía valeroso la tarea de cubrir en un año su enorme dificiente, a fuerza de economías que ascendieron a más de ocho millones de pesos y de imponerse nuevas contribuciones por cerca de seis millones, daba una prueba de vitalidad y de honradez extraordinarias, se hacía acreedor a la confianza y consideración de todos y se mostraba llamado a un brillante porvenir de engrandecimiento sobre las bases de la incolumidad de su crédito y de la explotación acertada de sus riquezas (2).

(Se procederá después de las anteriores palabras proféticas a indicar de una manera global, las medidas que se tomaron para el arreglo de la deuda pública durante el corto periodo de reorganización: empréstistos de 1893, arreglos con el Banco Nacional, su cuenta corriente, ley de 6 de sePiembre de 1894, creación de la deuda amortizable en plata del 5%. Tocante a este último punto conviene insertar el cuadro de las aplicaciones hechas de las cinco series de dichos bonos, y exponer las graves dificultades con que se tropezó para abrirles mercado en el extranjero, en los momentos en que la plata sufría una considerable depreciación, tarea que para el crédito del país y para el fomento de todas las obras públicas que se pagaban con dichos bonos, tenía que merecer la mayor atención de parte del Gobierno. El Banco Nacional prestó también en este asunto eminente servicios sin recibir más compensación en las operaciones en que intervino que una utilidad que no puede calificarse sino de equitativa, tratándose de valores cuya suerte principal e intereses debían pagarse en la moneda que sufría en aquella época tan fuerte depreciación).

Contribuyó poderosamente al buen resultado de las medidas de orden que se tomaron en el primer período, la realización completa de uno de los proyectos más acariciados por casi todos los Gobiernos anteriores, que fue el del rescate de las Casas de Moneda en la República, arrendadas, como se sabe, desde tiempo inmemorial, en condiciones onerosísimas para el Erario, siempre a caza de recursos. Las diversas operaciones que al efecto se hicieron para recobrar las Casas de Moneda y administradas directamente el Gobierno, de cuyas manos jamás debieron haber salido, fueron sin duda de las que más justamente merecieron la aprobación pública, no solo por el fin alcanzado sino también por las muy ventajosas condiciones en que logró hacerse ese rescate.

Juntamente con los trabajos del presupuesto y los del arreglo de la deuda pública, se dictaron una multitud de disposiciones tendientes a introducir el orden y la moralidad en los procedimientos y en el personal de administración. Los anticipos de sueldos a los empleados y de pagos a los contratistas desaparecieron por completo por la circular de 30 de junio de 1893; las distribuciones diarias de las existencias en la Tesorería entre servidores y acreedores de la nación, y que por su insuficiencia no permitían hacer el pago íntegro de lo que se adeudaba a unos y otros, dejaron de hacerse de la manera arbitraria con que hasta entonces se verificaban; las fianzas para los que tenían que otorgar garantía según las leyes o los contratos, ya no volvieron a dispensarse; se instituyeron las hojas de servicios y se estableció el escalafón para el ascenso de empleados; y así fueron tomándose una serie de disposiciones, algunas de las cuales darán lugar a que se hable, especialmente de ellas en otro lugar.

Años después se fueron dictando otras providencias y creando nuevos organismos que contribuyeron al mismo fin, pues fue una preocupación constante de la Secretaría la selección del personal del ramo, el buen manejo de los fondos públicos, y el mejoramiento material y moral de los empleados.

Los exámenes para ingresar a la Secretaría, las pensiones a los empleados antiguos, de otorgamiento facultativo para el Gobierno, los aumentos respectivos de los sueldos, las Compañías de Fianzas, la Caja de Ahorros y Préstamos, la justicia y severidad en los castigos, produjeron a la larga, en unión de las disposiciones arriba mencionadas y de otras que se pasan en silencio, los resultados más eficaces.

Quédame la satisfacción de rendir homenaje en este libro al personal de Hacienda de la época en que tuve la honra de ser su Jefe, y que fue prez y honra del Gobierno Federal.

Vencidas las primeras dificultades de la obra de reparación que se emprendió desde mediados de 1892, y hallándose ya a fines de 1894-95 completamente realizada la nivelación de los presupuestos y sumamente adelantado el arreglo de la deuda pública, se entró al periodo en que debían tomarse las providencias y disposiciones encaminadas a facilitar la producción y circulación de la riqueza nacional, siendo desde luego las más urgentes las reformas a la Ordenanza y Arancel de Aduanas y la abolición de las alcabalas.

Rehuyo toda discusión escolástica sobre proteccionismo o libre cambio, no porque mis ideas hayan carecido de brújula en esa materia, pues me he inclinado toda la vida en el sentido de la libertad en el tráfico internacional, sino porque he creído y sigo creyendo en la imposibilidad de implantar ciegamente, de la noche a la mañana, un sistema de aduanas que en nada tomase en consideración las circunstancias especiales de origen, de raza, de situación geográfica y de infinidad de circunstancias que influyen hondamente en la condición económica de los pueblos. Como hombre de estudios, puede uno afiliarse en tal o cual escuela o sistema, pero como hombre de gobierno, debe uno tomar en cuenta lo que acaba de decirse, y proceder con cierto eclecticismo, según las circunstancias del momento, y las graves dificultades que constantemente se presentan en la vida práctica de las naciones.

En más de una ocasión me pareció que el mejor modo de alcanzar un resultado, que en definitiva estuviese de acuerdo con las ideas libre cambistas, era el de usar de medios proteccionistas por un tiempo más o menos largo. Así es cómo México a llegado a bastarse a sí mismo produciendo azúcar, la mayor parte del algodón que consume, diversas clases de telas, de artículos de hierro y otros muchos objetos, proporcionando a la vez trabajo o muchos millares de hombres y de mujeres con salarios tres o cuatro veces más elevados que los del campo. Un país que tiene como el nuestro tan grandes y variadas riquezas naturales, no puede entregarse exclusivamente a la iniciativa individual, que es el gran resorte de las naciones libre cambistas, sino que debe estimular esa iniciativa por conducto de su gobierno, con el aliciente de una protección provisional que, no obstante que hace recaer sobre la comunidad el gravamen de esa protección, siempre resulta beneficiosa a la larga si las providencias que se tomen se hacen con la debida mesura y buen juicio.

El criterio de la Secretaría de Hacienda a este respecto, fue siempre dar todo género de facilidades en materia de procedimientos y formalidades, simplificando hasta donde se creyó prudente, los requisitos muy complicados y anticuados de la Ordenanza de Aduanas entonces vigente, y fijar cuotas de importación que dieran un margen racional de utilidades al productor nacional en tiempos normales, pero sin suprimir del todo la competencia de los artículos similares extranjeros. Para la creación de nuevas industrias se hizo siempre un estudio tan minucioso como fue posible, de las condiciones propicias que militaban en cada caso en favor de dicha creación, y no se otorgaron ni las franquicias solicitadas, ni menos la protección arancelaria, sino cuando del estudio correspondiente resultaba la casi certidumbre de que mediante aquellas medidas se obtendría la explotación de nuevas riquezas naturales. En una que otra concesión, como la que se hizo para el establecimiento de una fábrica de dinamita, el criterio fue distinto, mas siempre buscando el beneficio de la comunidad. La absoluta dependencia en que vivíamos respecto de un país vecino para proporcionarnos un elemento esencial, que así debe considerarse el mencionado explosivo, para la defensa del país, para la minería y para la ejecución de las grandes obras públicas, no podía subsistir por más tiempo sin peligro para nuestra soberanía nacional y el porvenir económico del país.

Solo pro memoria y para no dejar de mencionar una de las reformas de que más se enorgulleció la Administración del general Díaz, se consagran aquí unas cuantas palabras a la supresión radical de las alcabalas y del derecho de portazgo en toda la extensión de la República. Esta reforma, que destruyó para siempre el cacicazgo económico en que vivieron desde la conquista de México las diversas regiones del país y algunas veces hasta las jurisdicciones administrativas más pequeñas, fue seguramente uno de los principales factores del vivo impulso que recibieron todos los ramos de la producción. nacional, permitiendo la circulación de mercancías libre de impuestos y de formalidades, y favoreciendo en muy grande escala al comercio indígena que a duras penas soportaba los penosísimos gravámenes y molestias del sistema alcabalatorio, y menos todavía, la indigna explotación que de la pobre gente hacían los alcabaleros. Si la desaparición de las alcabalas trajo un gran beneficio a las clases industriales superiores, puede decirse sin exageración que fue una verdadera bendición para los menesterosos, pues el gravamen que recaía sobre los artículos producidos o consumidos por aquellos fue en varios casos sustituido por otros de fácil cobro y de menor cuantía, mientras que el que agobiaba a los menesterosos fue simplemente abolido.

Estuvo a punto de ser seguida dicha reforma por otra que en concepto de la Secretaría de Hacienda hubiera sido el complemento de las medidas favorecedoras del muy pequeño comercio, de aquel que a penas proporciona a los que lo hacen los elementos indispensables para su subsistencia. Me refiero a la supresión completa de los impuestos que se cobraban a los comerciantes ambulantes. Desgraciadamente la oposición de aquellos que vendían los mismos artículos que los ambulantes, y tal vez en tan pequeña escala como estos, pero que tenían establecidos sus modestos giros en locales fijos, no permitió hallar una solución fácil y satisfactoria a tan delicado problema, que se presta en la práctica a muchos abusos casi imposibles de evitar.

La reorganización de los Bancos se impuso en seguida. Con el derecho de emitir billetes que se había otorgado a diversos establecimientos, sin plan de conjunto y sin uniformidad en las concesiones; se puede decir que existía en la materia una verdadera anarquía que era urgente corregir.

(Díganse algunas palabras sobre los principios fundamentales de la ley de Bancos, entre los cuales descuella la absoluta independencia de toda ingerencia del Gobie;rno y de toda influencia política en el manejo de los negocios. La pluralidad de los bancos fue el resultado necesario del respeto a las concesiones ya existentes. La idea primitiva fue la de establecer Bancos regionales que cubriesen la necesidad de aquellas partes del país cuyas operaciones en general se movían dentro de ciertos límites territoriales; pero las exigencias de los Gobernadores de los Estados que querían tener todos un Banco en su respectiva jurisdicción, dieron lugar a que se cambiara de programa, a reserva de favorecer, como en efecto se hizo después, la fusión de unos Bancos con otros, a fin de concentrar paulatinamente los establecimientos de emisión, y si se creyese algún día conveniente de llegar hasta la creación de un Banco único, pero siempre independiente del Estado).

(Para terminar con el asunto de Bancos se puede agregar un párrafo en el que se aluda a ciertos abusos cometidos por los accionistas principales y directores de algunos Bancos, abusos o tendencias que la Secretaría de Hacienda procuró corregir con toda energía como lo prueban las disposiciones de (en blanco en el original}.

(Si se considera oportuno pueden hacerse ciertas explicaciones de lo que pasó en Yucatán con la fusión de los Bancos Yucateco y Mercantil, operación que ha sido muy censurada por algunos, y sobre la cual se ha pedido que informe el que habla. En hoja suelta se adjuntan datos sobre el particular) (3).

La estabilidad en el valor de la moneda, después de varios años de una continua variación en el precio de todas las cosas, de una completa incertidumbre sobre el porvenir de dicha moneda que favorecía los abusos del comercio, y que constituía una traba muy grande para el desarrollo de nuestra industria, era uno de los más interesantes problemas que se le presentaban a la Secretaría de Hacienda.

Como afectaba todos los ramos de la actividad humana en el terreno económico, la solución debía buscarse, previo un estudio minucioso y una información abundante; y así se hizo solicitando al efecto la cooperación de cuantas colectividades y personas eran capaces de llevar un contingente de provecho. La Secretaría de Hacienda, al fijar las bases que le sirvieron de norma para tomar las providencias relativas, prefirió atenerse a los resultados obtenidos por la experiencia en otras partes del mundo, sin descuidar en manera alguna las peculiaridades de nuestra condición económica, y sin adoptar sistema alguno que, por su absoluta novedad, o por ser de aplicación complicada, pudiese constituir un ensayo peligroso de consecuencias tal vez irreparables.

Quien dice estabilidad en el valor de la moneda dice también fijeza en los tipos de cambio con las naciones de patrón único de oro, o de moneda enteramente sana; y dependiendo en gran parte esa fijeza en los cambios de la balanza económica, era de todo punto indispensable, especialmente para un país como México en que está sujeta dicha balanza a muy fuertes sacudimientos que rompen su equilibrio, que la Secretaría de Hacienda asumiese la delicada tarea de evitar o amortiguar, por los medios legales que estaban al alcance del Gobierno, los malos efectos de los expresados sacudimientos sobre los cambios extranjeros, acudiendo para ello al concurso de los establecimientos de crédito y de cuantas buenas voluntades eran capaces de ejercer influencia sobre el volumen de capitales que se desalojalan, bien sea saliendo del país, o lo que fue más frecuente, entrando a él para invertirse en negocios lucrativos. La creación de la Comisión de Cambios y Moneda fue también de suma utilidad.

En casi los diez años que permaneció inmutable el tipo de cambio extranjero, desde el día en que se puso en vigor la reforma monetaria, hasta el periodo agudo de la Revolución, puede decirse que sólo en una ocasión tuvo el Gobierno que intervenir de manera marcada para sostener el valor de nuestra moneda en los mercados del exterior, y fue durante la crisis mundial de 1907. En opinión de no pocos peritos extranjeros la manera con que salió México de esa difícil prueba fue acertada y airosa.

Nada más cabe decir en este libro sobre la reforma monetaria, pues cuanto se hizo sobre el particular consta en documentos oficiales que son muy abundantes.

Obtenida la nivelación de los presupuestos, como ya se ha dicho, desde el año de 1893-94 sin que en ningún ejercicio fiscal durante los dieciocho años que siguieron hasta el fin de la Administración del señor general Díaz hubiese dejado de haber sobrantes, y por cierto de bastante consideración, se presentó naturalmente el problema de si debían reducirse los impuestos o acumular los sobrantes de cada ejercicio fiscal y en este último caso sí se convenía conservarlos como reservas, o bien invertidas en ciertos gastos de carácter extraordinario.

(Aquí cabe desbaratar, pero sin citar a Bulnes, su peregrina teoría de que lejos de disminuir los impuestos debían de haberse aumentado hasta el máximum tolerado por los contribuyentes, a fin de emprender con eSe dinero muchas obras de pública utilidad. Se mencionarán en seguida las numerosas disposiciones que fueron, año con año desde 1895, derogando o disminuyendo los impuestos. Expóngase las razones que se han manifestado en varias iniciativas de presupuestos para sostener la política seguida por Hacienda de constituir las reservas del Tesoro hasta cierto límite que pudiera variar cuando se quisiera, y cuyo excedente se invertiría en obras de pública utilidad. Cuadro del monto de los sobrantes de presupuestos obtenidos, y de la parte de ellos ya invertida).

(Empréstitos. Exponer y destruir el argumento de Calero, de que los empréstitos no tuvieron objeto justificado, y que las reservas se constituyeren, no con los sobrantes anuales, sino con los productos de los empréstitos. Es bien sabido que el de 1893 salvó al Erario de la bancarrota; que los de 1899 y 1910 no proporcionaron dinero al Gobierno, habiendo sido operaciones de mera conversión; y que el de 1904 sirvió para fines perfectamente justificados y no para crear sobrantes. Conviene agregar que al contratar este último se impuso a los banqueros la obligación de abrir la Bolsa de París para todos los valores mexicanos que estaban excluidos de aquel mercado, condición que fue de tal importancia, que a ella se debió después la enorme afluencia de capitales franceses en México, y el precio tan ventajoso que se obtuvo por los bonos del empréstito de conversión de 1910. Para abrir el mercado de París los banqueros tuvieron que entenderse con los tenedores de los títulos llamados azulitos emitidos por el Gobierno de Maximiliano, y que con sobrada justicia rechazaron siempre todos los Gobiernos posteriores; pero sucedió que la oposición de los expresados tenedores nos había puesto en la imposibilidad de obtener dinero en Francia, dificultad que se levantó con la compra de dichos títulos hecha a sus expensas por los banqueros quienes los entregaron gratuitamente al Gobierno.

El empréstito de 1904 fue el más favorable, y con mucho, de cuantos se habían realizado hasta entonces. No se dio garantía especial, y el precio recibido sentó muy alto el crédito de la República)